Российское объединение судей
Российские судьи – судебной власти
Ю.И.Сидоренко
председатель Общероссийской общественной организации Российское объединение судей,
судья Верховного Суда РФ в отставке
В год проведения юбилейного Х-го Всероссийского Съезда судей хочется вспомнить как начиналась самоорганизация судейского сообщества, как образовался Совет судей России, какие вопросы судебной системы были приоритетны. За эти годы сотни лучших представителей судейского корпуса принимали участие в работе органов судейского сообщества. Им я и посвящаю свои предсъездовские заметки
I-й Всероссийский съезд судей
В 1989 году был принят Закон "О статусе судей в СССР”. Статья 14 этого Закона предусматривала ежегодный созыв судей субъектов Союза и субъектов республик на конференции.
К компетенции конференций были отнесены: обсуждение возникших в судебной практике вопросов применения законодательства, обращение в высшие суды с предложениями о даче руководящих разъяснений, о толковании законов, избрание квалификационных коллегий судей.
Однако судьи не ограничились рассмотрением только этих вопросов, стали обсуждать и другие накопившиеся к тому времени проблемы, в частности вопросы ресурсного обеспечения, социальной защиты судей, взаимоотношения с органами юстиции. Начался процесс самоорганизации судей в сообщество.
В 1991 году по инициативе Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, Министра юстиции РФ Н.В. Федорова и группы судей был созван I-ый Всероссийский съезд судей. Его делегатами стали судьи судов общей юрисдикции от всех субъектов Российской Федерации. Съезд обсудил и поддержал концепцию судебной реформы в Российской Федерации, принял решение о создании Совета судей РФ. В каждом субъекте Российской Федерации прошли конференции, избравшие по одному члену Совета. В марте 1992 г. Совет собрался в Москве на свое первое заседание. Был избран председатель и Президиум Совета из 9 человек.
Таким образом, судьи России объединились в сообщество (корпорацию) и создали свой представительный орган, который был призван содействовать проведению судебной реформы в России, защищать интересы судей, представлять их в других органах государственной власти. Так были сформулированы задачи Совета I-ым Всероссийским съездом судей.
Судьи уже тогда осознали, что успех судебной реформы находится в их собственных руках, что от их активной позиции зависит, состоится ли в России судебная власть, поэтому наряду с реализацией внутренних потребностей судейского сообщества в поле зрения Совета оказалось практическое содействие реализации постановления Верховного Совета РСФСР «О концепции судебной реформы в РСФСР».
Рождение закона о статусе судей
Напомню, что к моменту созыва Совета на первое заседание российская судебная система переживала глубокий кризис, судейский корпус находился на грани развала. В каждом регионе лежали десятки, а по России — сотни судейских заявлений об увольнении, а желающих стать судьей практически не было. Поэтому первое, с чего Совет начал свою работу, была подготовка проекта закона "О статусе судей в Российской Федерации".
Совет судей получил Президиуму подготовить соответствующий законопроект. В марте 1992 года были написаны его первые строки.
Задачей законопроекта стало закрепление высокого статуса судей, укрепление социальных гарантий и престижа судейской должности. Вначале над законопроектом работали члены Президиума Совета судей и представители Верховного Суда РФ. Затем к работе над ним подключились представители Государственного правого управления Президента РФ и Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР.
26 июня 1992 года был принят разработанный этой группой Закон Российской Федерации № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», в котором были впервые сформулированы такие понятия, как «судейское сообщество», «судебная власть». Если до появления этого закона в юридической литературе еще встречался термин «судебная власть», то ни в одном нормативном акте его не существовало. Часть основных принципов функционирования судебной власти, закрепленных новым законом, затем перешли в Конституцию Российской Федерации.
Уникальность этого закона заключается в том, что в порядке законодательной инициативы в парламент его внесли одновременно Президент РФ, Верховный Суд РФ и Комитет по законодательству Верховного Совета РСФСР. То есть у его истоков стояли три субъекта законодательной инициативы из всех трех ветвей власти. По-моему, такого больше не повторялось. Впечатлила и скорость принятия Закона: с момента написания первой строчки до принятия и подписания его Президентом прошло всего три месяца. В этом тоже его уникальность. Хотя к тому времени образовалась трещина во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти, но они объединили усилия, чтобы помочь власти судебной.
Этот закон является законом переходного периода — одними нормами он был обращен в будущее, другие нормы выросли из прошлого. Так, были сформулированы основные принципы работы суда — независимость и самостоятельность, которые в те времена звучали несколько декларативно, хотя бы потому, что даже большинство зданий, в которых суды работали, совершенно не соответствовало заявленному высокому положению суда. С другой стороны, Закон во многом стал отражением недавнего прошлого и настоящего страны: например, в него были включены нормы о праве судьи на внеочередную установку телефона, на бронирование мест в гостинице, бронирование билетов (авиа и железнодорожных). Впрочем, любой закон отражает те реалии, которые он призван регулировать.
Есть версия, что судебная власть происходит от Бога, а все остальные власти от судебной. Действительно, в Библии не упоминаются президенты, министры, депутаты, а судьи упоминаются. Но нам редко удавалось воспарять к небесам, приходилось больше по земле ходить. Поэтому каждый год начиная с 1992 года, года принятия Закона о статусе судей, приходилось отбивать многочисленные попытки его "усовершенствовать".
Довольно долго удавалось противодействовать попыткам внести в этот закон изменения, направленные на ограничение независимости судей. Но затем в закон «О статусе судей» был внесен ряд изменений, подвергнувших эрозии гарантии независимости судей.
Жизнь показала правоту судей, возражавших против этих изменений, некоторые из этих новелл были впоследствии отменены, а некоторые смягчены.
В работе первого съезда не участвовали военные и арбитражные судьи. Тогда еще существовал Советский Союз. Но сам Съезд был всероссийский, т.е. собирались судьи Российской Федерации, а военные судьи входили в союзную систему. Республиканских военных судов просто не было, а союзные замыкались непосредственно на Верховный Суд СССР и на Министерство юстиции СССР, поэтому их представители в Съезде не участвовали. Россия была первой, кто провел такой съезд. Арбитражных судей тоже еще не было, действовал государственный арбитраж, но это была система квазисудебных органов. Закон СССР от 17 мая 1991 г. № 2170-1 «О Высшем Арбитражном Суде СССР» был введен в действие только в июле, так что к моменту проведения Съезда арбитражные суды только начали образовываться (а фактически их вообще еще не было). Зато во втором съезде уже участвовали и они и военные суды. СССР, к сожалению, к тому времени уже прекратил существование. Военные суды вошли в состав России, образно говоря, под крыло Верховного Суда РСФСР, в котором была образована военная коллегия, и стали частью судейского сообщества Российской Федерации. Естественно, мы пригласили их участвовать в съезде. Арбитражные судьи сами к нам пришли: к тому времени их система судов уже сформировалась, и судьи выразили желание участвовать. Мы их приняли, определили им квоту. От них в Совет судей вошли 15 человек. Они избрали делегатов по тем нормам, которые Совет им определил, и участвовали в работе начиная со второго съезда.
II Всероссийский съезд судей
В июне 1993 г. состоялся II Всероссийский съезд судей. Наряду с судьями судов общей юрисдикции в нем впервые приняли участие судьи арбитражных и военных судов. Был сделан еще один шаг к объединению всех судей страны в единое сообщество.
Съезд избрал новый состав Совета судей, в который вошли судьи судов общей юрисдикции, арбитражных и военных судов.
Количественный состав Совета увеличился до 112, а Президиум — до 15 человек. Несколько позднее в состав Совета вошел судья Конституционного Суда РФ.
Таким образом Совет стал единственным органом в стране, объединяющим судей всех судов, всех уровней и всех субъектов Российской Федерации. Объединяющая и координирующая роль — это еще одна из главнейших функций Совета.
Съезд принял "Положение об органах судейского сообщества", в котором определил полномочия, порядок образования, структуру, руководящие органы Совета, периодичность пленарных заседаний. В период между съездами судей полномочия высшего органа судейского сообщества поручено осуществлять Совету судей РФ. Практически он уполномочен решать все вопросы, отнесенные к компетенции органов судейского сообщества, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции квалификационных коллегий.
Съезд избрал новый орган судейского сообщества – Высшую квалификационную коллегию судей.
По поручению II Всероссийского съезда Совет судей принял Кодекс чести судьи Российской Федерации, устанавливающий правила поведения судей в профессиональной и внеслужебной деятельности, обязательные для каждого судьи, независимо от занимаемой должности. Практикой Верховного Суда РФ и квалификационных коллегий Кодексу придан нормативный характер.
Принятие Кодекса чести свидетельствует о том, что Совет судей был озабочен не только вопросами социальной защиты судей, сохранением льгот и привилегий, но и состоянием судейского корпуса страны, наведением порядка в своем собственном доме.
В 2012 году VII-й Всероссийский съезд судей принял Кодекс судейской этики, заменивший Кодекс чести.
III внеочередной Съезд судей
Внеочередной съезд был созван в 1994 году по инициативе Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина. После трагических событий 1993 года был принят новый Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», увеличивший состав Суда до 19 человек. В итоге образовалось сразу шесть вакансий, и Президент обратился, к судейскому сообществу с предложением выдвинуть 12 кандидатов (т.е. по два на место), поэтому был созван внеочередной съезд.
Съезд определил 12 кандидатов в Конституционный Суд, набравших большинство голосов, и отправил этот список Президенту.
Из этого списка двое судей стали членами Конституционно суда РФ
Это неплохой результат, который свидетельствует о том, что уже за два года своего существования Совет завоевал определенный авторитет не только среди судей, но и в других органах власти.
Впрочем, внеочередной Съезд не ограничился решением только этого вопроса. На тот момент накопились и другие проблемы. Мы, например, обсудили концепцию судебного департамента. Эта идея появилась еще при разработке Закона о статусе судей. Она быстро нашла всеобщие понимание и поддержку, в судейском сообществе никто не спорил с тем, что нужен орган, который занимался бы только обеспечением деятельности судов. В Министерстве юстиции было много направлений деятельности — нотариат, адвокатура, правовая пропаганда и т.д., так что обеспечение деятельности суда не было основным. Мы же посчитали, что должен быть орган, который будет заниматься только судами, и с этим были согласны все судьи. Согласия не было только по вопросу о том, каким этот орган должен быть. Одни судьи, в том числе и я, говорили, что он должен быть автономным от Министерства и действовать внутри судебной системы. Другие опасались уходить из Минюста в неизвестность. В итоге с небольшим перевесом победили те, кто считал, что департамент должен быть в системе Минюста. Съезд принял такое решение и поручил министерству создать судебный департамент. Однако министерство ничего не сделало, и уже на следующем съезде судьи единогласно проголосовали за то, чтобы департамент был вне органов исполнительной власти.
IV Всероссийский съезд судей
18 октября 1995 г. Совет судей принял постановление о необходимости создания Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Споры между судьями закончились, и началась практическая работа по реализации этого решения.
Это решение поддержал затем и IV Всероссийский съезд судей, на котором был обсужден и одобрен подготовленный Советом судей проект закона "О Судебном департаменте''. В ст. 31 Закона сказано, что Судебный департамент при Верховном Суде РФ обеспечивает деятельность судов общей юрисдикции, а его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного Суда с согласия Совета судей РФ, т.е. этот орган полностью подотчетен и подконтролен судейскому сообществу.
Совет судей получил новые законодательно закрепленные полномочия.
Формат статьи не позволяет говорить о всех перипетиях нелегкого процесса прохождения законопроекта в палатах Федерального Собрания, тем не менее, спустя год, в декабре 1997 г. Федеральный закон "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" был принят.
Совет совместно с Председателем Верховного Суда РФ приступил к созданию нового федерального органа. С этого момента значительная доля внимания Совета уделялась и уделяется становлению Судебного департамента, организации его деятельности. Так был сделан еще один крупный шаг на пути укрепления самостоятельности и независимости судебной власти.
Это съезд был назван «чрезвычайным» в силу того, что на протяжении ряда лет судебная система находилась в кризисе из-за недофинансирования. Причин нехватки финансов было две — недостаточность средств, запланированных в бюджете, и нецелевое использование средств, предназначенных для судов Минюстом России. Совет судей приложил много усилий для наведения здесь порядка и добился определенных результатов.
Некоторые наши коллеги говорили, что финансовое положение судебной системы зависит не от того, кто будет распределять ресурсы, а от того, сколько их выделено в бюджете. Это ложная посылка. Практика показывала, что Минюст России оказался неспособен отстаивать интересы судов при формировании бюджета. Это обусловлено, во-первых, тем, что он является частью Правительства, а часть не может идти против целого, во-вторых, тем, что Министерство не было заинтересовано в этом вопросе.
Что касается нецелевого использования судейских средств, то Совет судей не имел достаточных полномочий для контроля над бюджетом, однако мы, не взирая безучастно на эту ситуацию, организовывали проверки как собственными силами, так и обращаясь к контрольно-ревизионным органам. Подводя итоги одной из таких проверок, Совет выразил недоверие тогдашнему Министру юстиции России В. Ковалеву.
Через несколько лет Совету судей РФ и Верховному Суду РФ пришлось вступить в борьбу с Министерством финансов РФ по вопросам финансирования судебной системы в 1998 году.
Министерство финансов РФ секвестрировало бюджет судебной системы по причине экономического кризиса в стране, хотя на это установлен прямой запрет в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»: Правительство не имеет права сокращать бюджет судебной системы по сравнению с предыдущим годом без согласия Совета судей. Мы указали на это Министерству финансов, но никакой реакции не последовало. Тогда Верховный Суд обратился в Конституционный Суд, который посчитал, что в данном случае Правительство превысило свои полномочия и нарушило требования конституционного закона. Министерство финансов опять не отреагировало. Совет судей обратился к Генеральному прокурору РФ с просьбой возбудить уголовное дело против Министра финансов за неисполнение решения Конституционного Суда и превышение власти. Мы знаем, что в кулуарах долго спорили, что делать с этим обращением, но в конце концов Министерство финансов признало свою неправоту, и бюджет судебной системы восстановили. Мы, в свою очередь, сообщили в прокуратуру, что не настаиваем на возбуждении уголовного дела. В общем, все закончилось мирно. Через несколько лет эти перипетии подзабылись, и до нас дошли сведения, что Министерство финансов опять собирается секвестрировать бюджет судебной власти. Совет судей, не дожидаясь официальных документов от Министерства, обратился напрямую к Президенту, описал ситуацию, перечислил нормативные акты, в том числе решение Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенное по этому поводу. И в результате Министерство не стало сокращать финансирование.
Еще одна крупная задача, которой Совет судей занимался совместно с Верховным Судом, это разработка и принятие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в редакции, позволявшей сохранить целостность федеральной судебной системы и единство статуса судей, отделение судебной власти от исполнительной путем передачи функций по организационному, ресурсному, кадровому обеспечению судов общей юрисдикций от Минюста России к Судебному департаменту — органу, полностью подотчетному судейскому сообществу.
Главное, что отстаивал Совет судей и Верховный Суд в этом законе: сохранение всех действующих на тот момент судов (кроме уставных) как федеральных, входящих в единую судебную систему; образование Судебного департамента не в недрах исполнительной власти, а внутри судебной системы; полномочия высших судов и Совета судей при формировании бюджета судебной системы и полномочия по контролю за исполнением бюджета; введение института мировых судей.
Этот закон принят в очень тревожное время и для судебной системы, и для всей России. Тогда мы были буквально в одном шаге от разрыва единой судебной системы на множество региональных.
Следует вспомнить, что 1994 — 1996 годы — это пик «парада суверенитетов». Главный лозунг тех лет — бери столько власти, сколько сможешь унести. И все брали максимум власти в своем регионе и покушались, в том числе, на судебную власть. Некоторые руководители субъектов РФ так и говорили: «Что это за суверенитет без суда? Суд — необходимый атрибут государственности. И на уровне нашего региона должны быть представлены все ветви власти — и исполнительная, и законодательная, и судебная».
— В качестве аргумента они ссылались на слабость центральной федеральной власти, на то, что у нее нет денег. Они говорили: «Сейчас суды бедствуют, центральная власть не в состоянии обеспечить им нормальные условия, а мы построим дворцы правосудия и должным образом профинансируем судебную деятельность».
Но самое поразительное не в том, что руководители субъектов РФ хотели разорвать судебную систему на части и каждый получить свою долю. Самое поразительное, что их поддерживали в этом и Правительство России, и Администрация Президента. Они хотели оставить только три федеральных суда — Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный, а все остальные суды сделать местными. Ссылались на США, где смешанная судебная система, и уже готовили соответствующие изменения в кодексы. Кстати говоря, в некоторых кавказских республиках уже были приняты законы о статусе судей, которые понижали и уровень независимости судей, и другие основные судейские гарантии. По сути, судей превращали в клерков. И так бы и случилось, если бы ни усилия судейского сообщества. Самое главное, что нам удалось, — это закрепить в законе, что судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды.
Буквально в последний момент председателю Верховного Суда РФ В.М. Лебедеву удалось убедить наших оппонентов в том, что необходимо принять закон «О судебной системе Российской Федерации», и именно в той редакции, которую предлагали мы.
Но надо отдать должное и сенаторам. Руководителей кавказских республик, Татарстана и Башкортостана, правда, переубедить не удалось, но все остальные смогли подняться над своими амбициями, над своими суверенитетами: они поняли, что утрата единства судебной системы грозит российской государственности и чревато развалом страны. Они поняли, что судебная власть — это одна из скреп, удерживающих целостность государства.
31 декабря 1996 г. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" был принят в концепции, которую отстаивал Совет судей и Верховный Суд РФ.
Верховный Суд и Совет судей не дали растащить судебную систему по местным квартирам, сохранив тем самым единое правовое пространство, которое обеспечивает гражданам правовую защиту на территории всей страны и является одной из гарантий целостности государства, а судьям обеспечивает гарантии единого правового статуса.
V Всероссийский съезд судей
В год проведения V съезда, который состоялся в ноябре 2000 года, активизировались оппоненты судебной реформы, появились публикации в которых утверждалось, что судебная реформа буксует, провалилась. Высказывались суждения о том, что необходимо разработать новую концепцию судебной реформы.
Вот, что сказал Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на V съезде судей:
«Говоря о главном итоге судебной реформы хотелось бы подчеркнуть: самостоятельная судебная власть в России, несмотря ни на какие проблемы, все-таки состоялась. Мы можем и должны это констатировать. В базовых параметрах концепция судебной реформы реализована. Необходимо ускорение судебной реформы. Но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее. Думаю, неправильно говорить о том, что мы должны сейчас начать снова коренную перестройку. Мы должны хотя бы закончить то, что наметили».
Глава государства подвел итог усилиям судейского сообщества и государства по формированию самостоятельной судебной власти в стране за девять лет, прошедших со дня принятия Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы.
В итоговом постановлении V съезда судей отмечалось, что: «В процессе судебной реформы проведена громадная реформа, в результате которой в России построена простая и понятная система судов, сформирован работоспособный судейский корпус, состоящий из наиболее квалифицированных юристов».
За эти годы заложили базовые основы судебной власти и есть возможности развития и совершенствования, но двигаться нужно именно в том направлении, в каком судебная реформа развивалась все эти годы, а не ломать и перестраивать все заново, как предлагают некоторые «специалисты».
Развиваются и органы судейского сообщества, все большее число судей принимает участие в их работе.
Сейчас, когда появилось Российское объединение судей, каждый судья при желании может участвовать в любых мероприятиях судейского сообщества. Когда существует только одна организация — Советы судей, то вовлеченность судей может быть немного ограничена, даже несмотря на то что состав Советов постоянно меняется, идет ротация кадров. Должен сказать, что через Советы прошло много судей. Это полезная работа, которая расширяет кругозор и позволяет увидеть какой-то вопрос не односторонне, а в масштабах области, страны. Это важно и интересно прежде всего потому, что наша страна большая, регионы разные и подходы в них тоже разные. Когда собираются судьи из разных субъектов Федерации, интересно послушать даже простой их разговор между собой. Что уж говорить про случаи, когда они обсуждают какие-то насущные вопросы!
Когда создавалось Российское объединение судей, высказывались опасения, что оно и Советы судей будут конкурировать. Инициаторы с самого начала были уверены, что никакой конкуренции не будет, потому что Совет судей занимается вопросами профессиональной деятельности судей и судов, а Объединение — тем, чем раньше занимались профсоюзы и общественные организации (комсомольские, молодежные и др.), т.е. правовой пропагандой, благотворительностью, помощью больным, попавшим в беду. В рамках Объединения РОС оплачивал дорогостоящие лекарства, лечение. Кроме того, жизнь ведь состоит не только из одной работы, и потому мы проводим спортивные состязания, творческие конкурсы, в том числе среди детей, организуем круглые столы, научно-практические конференции. Вместе с Верховным Судом Татарстана и Российским государственным университетом правосудия провели конференцию по судам присяжных, а до этого — конференцию в Ставрополе, посвященную 15-летию мировой юстиции. В 2014 году ряд областей провели конференции, посвященные 150-летию Судебной реформы 1864 года. Как правило, Советы судей и российские региональные объединения взаимодействуют, вместе организуют мероприятия. У РОС есть внебюджетные средства, которые можно потратить на то, на что у Совета, допустим, нет денег. У РОС только членские взносы, но их достаточно для того, чтобы проводить эти мероприятия.
Несмотря на все трудности, подчас противодействие, судебная система развивалась успешно благодаря тому, что в подготовке законопроектов, различных решений принимало участие большое количество судей, вовлеченных в работу органов судейского сообщества.
Поощрять и поддерживать творческие инициативы судей – одна из главных задач органов судейского самоуправления